Peranan kepala kepegawaian dalam meningkatkan kinerja pegawai negri sipil di balai besar wilayah sungai citarum

Masalah kepegawaian daerah merupakan salah satu isu krusial dalam penataan birokrasi daerah. Secara umum, sistem kepegawaian di Indonesia belum menunjukkan bentuknya yang solid dan final karena beberapa kelemahan yang dihadapi: seperti lemahnya siste pengadministrasian, renumerasi, rekrutmen, pembinaan dan pengembangan pegawai. Selain hal-hal tersebut di atas, dinamika profesionalisme PNS dari periode ke periode menunjukkan arah yang lamban. Salah satu alasan pokoknya selain masih rendahnya tingkat pendidikan PNS, juga mereka mengalami politisasi yang cukup lama. Penambahan jumlah PNS yang sangat besar selama era Orde Baru bukan dimaksudkan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, melainkan untuk mendukung kemenangan kontestan tertentu dalam pemilu. Sebagai akibatnya, PNS tidak pernah netral secara politik, karena mereka secara otomatis menjadi anggota organisasi sosial politik tertentu yang mendukung kekuasaan pemerintah.

Akibatnya, pelayanan publik terabaikan. Melalui kebijakan monoloyalitas PNS, misalnya, mereka dituntut loyal pada penguasa ketimbang masyarakat. �Abdi masyarakat� dan �abdi negara� menjadi jargon belaka. Dengan fenomena seperti itu menyebabkan sistem kepagawaian Indonesia sangat tidak profesional dalam melaksanakannya fungsinya sebagai pelayan publik dan pelaksana pembangunan, dan tidak netral secara politik dalam pemilu. Upaya untuk menjadikan birokrasi Indonesia profesional dan netral mengedepan seiring dengan munculnya gerakan reformasi 1998. Gerakan reformasi menuntut dihapuskannya KKN dalam birokrasi dan penciptaan clean and good governnace. Bahkan untuk mewujudkan hal tersebut Departemen Penerangan membubarkan Korpri (1998) dan Departemen Kehutanan menyerukan gerakan netralitas birokrasi. Meskipun belum maksimal dampaknya terhadap peningkatan kualitas birokrasi, setidak-tidaknya gaungnya sampai ke daerah-daerah di Indonesia.

Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang diterapkan sejak 2001 ikut berpengaruh terhadap birokrasi daerah, khususnya masalah kepegawaian. Pergeseran sistem dari sentralisasi ke desentralisasi menyebabkan terdesentralisasinya sejumlah besar PNS ke daerah. Pemerintah memindahkan sekitar 2.355.435 PNS dari pusat ke daerah. Setelah 2003, PNS yang bekerja di Pusat turun sekitar 25 persen. Sebagian besar PNS banyak ditempatkan di kabupaten. Dari 3 juta PNS, misalnya, hanya 464.447 yang ditempatkan di administrasi provinsi, dan sekitar 2.537.687 juta PNS bekerja di kabupaten. Hal ini dengan jelas menunjukkan bahwa sebelum kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah dilaksanakan, hampir 90 persen PNS berada di pusat Menurut survei yang dilakukan World Bank tahun 2001, terdapat perbedaan perbedaan jumlah PNS antara sebelum dan sesudah desentralisasi. Sebagaimana dapat dilihat pada tabel di bawah, struktur PNS sangat tersentralisasi. Dari 4 juta PNS, 3,5 juta (88%) adalah PNS pusat berdasarkan no identitas kepegawaian. Sekitar 1,7 juta diperbatukan di daerah, baik di tingkat provinsi maupun kabupaten. Sebagian besar yang diperbantukan tersebut adalah guru (1,1 juta di SD) dan kesehatan (300.000). Jumlah PNS tersebut berkaitan langsung dengan tugas pelayan dan acapkali menunjukkan sebagai pekerja lokal ketimbang pusat. Adalah jelas bahwa realisasi desentralisasi dan otonomi daerah mensyaratkan agar sistem adiministrasi pemerintah disesuaikan supaya daerah memiliki kewenangan untuk memainkan perannya dalam memberikan pelayanan publik. Oleh karena itu, struktur organisasi pemerintah di masing-masing tingkatan perlu disesuaikan dan PNS perlu pula dialokasikan dari pusat ke daerah. Untuk itu, pememerintah menentapkan UU 43/1999 yang dimaksudkan untuk memperbaiki kualitas sistem kepegawaian dan untuk memelihara persatuan PNS. Beberapa faktor seperti prakondisi untuk promosi, performance appraisal, dan renumerasi di kelola di tingkat nasional dan diaplikasikan untuk semua PNS, baik di pusat maupun daerah. UU 43/1999 dapat dipandang sebagai a kind of ‘national glue’ bagi PNS Indonesia. Untuk mencegah keterlibatan PNS dalam politik, pemerintah mengeluarkan PP 5/1999 (tentang PNS yang menjadi Anggota Partai Politik) dan PP 12/1999 (tentang Perubahan atas PP 5/1999) yang juga dimaksudkan agar dalam sistem multi partai PNS tidak terkotak-kotak dalam kepentingan partai politik sehingga dapat mengancam soliditas birokrasi. Banyaknya pemilu yang diselenggarakan di Indonesia baik pemilu legisltaif, pilpres dan pilkada langsung mensyaratkan adanya payung hukum yang cukup bagi PNS agar aparat birokrasi senantiasa professional dan netral. Bahkan dalam konteks pilkada langsung, Menpan juga mengeluarkan SE MenPan 08/2005 (SE/08.A/M.PAN/5/2005) tentang Netralitas Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilihan Kepala Daerah. Seiring dengan itu, dua peraturan pemerintah dikeluarkan (PP 96/2000) dan PP 97/2000. PP yang pertama melimpahkan wewenangan ke daerah kabupaten untuk merekrut dan mempromosikan PNS golongan Ib-IIId. Pemerintah provinsi diberi wewenang untuk mempromosikan PNS golongan IVa-IVc. Sedangkan untuk tingkat yang lebih tinggi (IVd-IVe) tetap menjadi hak prerogatif presiden. PP yang kedua menjelaskan bahwa formasi personil masing-masing daerah ditetapkan oleh daerah itu sendiri dan dikuatkan oleh peraturan daerah setelah konsultasi dengan dan disetujui oleh kantor Menpan dan BKN. Silih bergantinya pemerintahan selama reformasi: dari B.J. Habibie, Abdurrahman Wahid, Megawati sampai Susilo Bambang Yudhoyono menyebabkan kebutuhan akan reformasi birokrasi semakin menguat. Keterpurukan Indonesia tidak mungkin diatasi secara kontinum bila birokrasi tidak direformasi. Artinya, baik institusi maupun aparatnya harus direformasi. Dalam konteks inilah reformasi kepegawaian daerah relevan dan penting dilakukan.

Untuk melaksanakan kepegawaian di daerah dan demi kelancaran pelaksanaan manjemen PNS, pembentukan Badan Kepegawaian Daerah harus dibentuk [pasal 34 A (1) UU 43/1999]. Pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian PNS dilakukan oleh Presiden [pasal 25 (1) UU 43/1999]. Untuk memperlancar pelaksanaan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian PNS sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Presiden dapat mendelegasikan sebagian wewenangnya kepada pejabat pembina kepegawaian pusat dan menyerahkan sebagian wewenangnya kepada pejabat pembina kepegawaian daerah yang diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah [pasal 25 (2) UU 43/1999]. Pada dasarnya antara UU 43/1999 dan PP 12/1999 dalam banyak hal sudahsesuai. Peraturan-peraturan tersebut saling melengkapi. Namun, di tataran pelaksanaan belum terealisasi secara konsisten. Munculnya surat edaran Menteri PAN tentang Netralitas PNS dalam Pilkada menunjukkan hal itu. Namun, surat edaran Menteri PAN tersebut cenderung diabaikan khususnya dalam pelaksanaan pilkada langsung selama periode 2005-2006. Oleh karena itu, perlu dipikirkan kembali untuk memasukkan peraturan surat edaran Menteri PAN ke dalam UU.

Berkaitan dengan posisi Sekda, dinyatakan bahwa Sekda adalah �pembina PNS daerah�, ini diatur dalam pasal 122 ayat (4) UU 32/2004: �Sekretaris Daerah karena kedudukannya sebagai pembina pegawai negeri sipil di daerahnya�. Apakah yang dimaksud dengan pembina tersebut adalah pembina Korpri daerah, masih kurang jelas. Bila yang dimaksud dengan pembina PNS adalah pelaksanaan pengembangan profesionalisme dan karir PNS dalam rangka peningkatan kinerja, maka fungsi pembinaan dalam bidang kepegawaian mestinya menjadi tanggung jawab �pejabat pembina kepegawaian daerah� atau kepala daerah. Misalnya kewenangan untuk mengangkat, memindahkan, memberhentikan pejabat eselon II adalah menjadi tanggung jawab kepala daerah. Pelaksanaan pasal 130 (2) UU 32/2004 dan pasal 131 (1) UU 32/2004 cukup rumit dan tidak efisien karena perpindahan PNS antarkabupaten/kota dalam satu provinsi harus ditetapkan oleh gubernur dan perpindahan antarkabupaten/kota antarprovinsi dan antarprovinsi ditetapkan oleh Mendagri setelah memperoleh pertimbangan kepala BKN.

Pasal 132 UU 32/2004 tentang �penetapan formasi pegawai negeri sipil daerah provinsi/kabupaten/kota setiap tahun anggaran dilaksanakan oleh MenPanatas usul gubernur�. Dalam realitanya ini dinilai sebagai kendala bagi daerah, karena secara jelas dan kasat mata menafikan kebijakan desentralisasi. Bila pembayaran gaji PNS daerah dibebankan pada APBD, mengapa manajemen PNS tetap diatur pusat. Apakatah ini bukan merupakan bentuk konkret dari intervensi pemerintah pusat. Bahkan kewenangan kabupaten/kota untuk mengusulkan formasi pegawai tidak ada lagi karena kabupaten/kota harus mendapat persetujuan dan dukungan gubernur sebelum mengusulkan ke kantor Menteri PAN. Pasal 135 ayat (1) menyataka bahwa �Pembinaan dan pengawasan manajemen pegawai negeri sipil daerah dikoordinasikan pada tingkat nasional oleh Menteri Dalam Negeri dan pada tingkat daerah oleh Gubernur.

Pasal ini dalam realisasinya akan berbenturan dengan UU 43/1999 yang menyebutkan secara eksplisit BKN sebagai instansi pemerintah yang bertanggungjawab terhadap pembinaan pengelolaan kepegawaian. Demikin juga pasal 135 ayat (2) menyatakan bahwa �Standar, norma, dan prosedur pembinaan dan pengawasan manajemen pegawai negeri sipil daerah diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah�. Dalam prakteknya, selain PP cenderung lambat dibuat juga tak jarang kurang sesuai dengan substansi yang diamanatkan UU. UU 43/1999 semestinya menjadi rujukan bagi pembuatan PP.

Melihat permasalahan di Balai Besar Wilayah Sungai Citarum cuplah kompleks conbtohnya seperti adanya kesenjangan antara orang teknis atau orang yang benar-benar berkompeten dibidangnya dengan orang-orang yang nonteknis atau orang-orang yang bukan kompenten di bidangnya. Sehingga untuk kaderisasi sangatlah sulit karena jelas bahwa untuk menduduki jabatan-jabatan fungsional di Balai Besar Wilayah Sungai Citarum haruslah orang-orang yang benar-benar berkompenten di bidangnya masing-masing. Sehingga dalam mengerjakan tugasnyapun di bias menyelesaikannya kerena mereka menguasai sekali permasalahan yang mereka hadapi. Dan paling yang klasik dalam birokrasi di Indonesia adalah terlalu gemuknya birokrasi di indonesia. Dan terlalu gemuknya birokrasi juga dialami oleh instansi Balai Besar Wilayah Sungai Citarum karena banyak pegawai yang tidak memiliki tugas untuk mereka masing-masing.

Berdasarkan permasalahan di atas peneliti mengambil judul Peranan Kepala Bagian Kepegawaian Dalam Meningkatkan Kinerja Pegawai Negri Sipil Di Balai Besar Wilayah Sungai Citarum (BBWSC).